Bevezetés
A 2000-ben Lisszabonban az Európai Unió állam- és kormányfőinek részvételével megtartott csúcsértekezlet célul tűzte ki, hogy "az évtized végére az Európai Uniónak a világ legversenyképesebb és legdinamikusabb tudás alapú társadalmává kell válnia, amely fenntartható gazdasági növekedésre képes a több és jobb minőségű munkahely teremtése, illetve az erősebb társadalmi kohézió által." (...) A magyar oktatásirányítás számos szereplője fontos dinamizáló hatásként élte meg a lisszaboni folyamat eddigi tapasztalatait. Az Oktatási Minisztérium szakmapolitikai irányait meghatározó dokumentumok érdemben reflektáltak a közös európai kihívásokra, és megfelelően építettek erre a munkára a strukturális alapok fogadására való felkészülés során is. A magyar közigazgatáson belül az érintett tárcák erőfeszítései nem teljesedhettek ki az e területen alig érzékelhető érdemi kormányzati koordináció hiánya miatt. A tanulmányban megfogalmazott legfontosabb tanulságok, hogy a koordinációt meg kell erősíteni, a folyamatban részt vevők körét ki kell terjeszteni a partnerség elveinek figyelembevételével, a hazai közigazgatási reform során maximálisan építeni kell a nyitott koordinációs eljárás EU-s tapasztalataira minden olyan ágazatban és ágazatközi politikaterületen, ahol a szereplők nagyfokú önállósága nélkül nem számíthatunk a kitűzött célok elérésére.
Előzmények: Lisszabontól Barcelonáig
A lisszaboni célok
A 2010-es átfogó cél mellett a lisszaboni csúcstalálkozó állást foglalt arról is, hogy e cél elérése során meghatározó szerepet szán az élethosszig tartó tanulásnak. A stratégiai célmegjelölést követően cselekedni kezdtek az érintett politikaterületek, csak példaként említem, hogy 2000 júniusában az Európai Tanács elfogadta az eEurope 2002 akciótervet, decemberben az Európai Bizottság által összeállított, ún. European Social Policy Agendát, amely modernizálni és megerősíteni hivatott az európai szociális modellt. (...)
A nyitott koordinációs módszer (OMC)
(...) A nyitott koordináció keretei közt részt vevő partnerek cselekvésének befolyásolása nem formális hatalmi eszközökkel és nem kötelező érvényű jogi szabályozással történik, hanem autonóm szereplők közös tanulási folyamata által. A felismert közös problémák megoldására együttesen végiggondolt és elfogadott eljárások eredményeként jön/jöhet létre konvergens cselekvés. A konvergencia elvárásának azonban nem a megoldások azonosságát kell jelentenie, hanem olyan egységes megoldási mechanizmusok alkalmazását, amelyek megkönnyítik a releváns és adekvát politikák kialakítását, az elért eredmények összehasonlíthatóságát és a bevált gyakorlatok cseréjét. (...) Lisszabonban az Európai Tanács úgy határozta meg a nyitott koordinációs módszert, mint amely a stratégiai cél megvalósítását új módszerének alkalmazásával fogja segíteni olyan eszközként, amely lehetővé teszi a legjobb gyakorlatok elterjedését, és az EU céljainak elérése során a konvergencia irányában hat. (...)
A lisszaboni csúcs által meghatározott stratégia és a hozzárendelt munkamódszer megvalósításának első lépése az Európai Tanács 2001 márciusában tartott stockholmi ülése volt, amelyen elfogadták Az oktatási és képzési rendszerek konkrét jövőbeni céljai című dokumentumot. Ugyancsak ebben az évben az Európai Bizottság különböző kezdeményezéseket indított az élethosszig tartó tanulás és az e-learning területén.
Az oktatási és képzési rendszerek jövőbeni céljai és az ezekhez kapcsolódó munkaprogram Az Európa Tanács és az Európai Bizottság - válaszul a tudás alapú társadalommal, a globalizációval és az EU bővítésével kapcsolatos kihívásokra - megfogalmazása szerint ambiciózus, ám reális célokat tűzött ki, és a csatlakozásra váró országokat is bevonta a munkába. A munkaprogramban megfogalmazott három stratégiai cél: 1. Az EU-s oktatási és képzési rendszerek minőségének és hatékonyságának javítása. 2. Az oktatási és képzési rendszerekhez való hozzáférés megkönnyítése mindenki számára. 3. Az oktatási és képzési rendszerek megnyitása szélesebb közönség számára. (...)
Az időtényező
Az oktatás nagyobb időtávokat átfogó tervezésének és az elindított folyamatok ellenőrzésének szerény tapasztalatai a folyamat első négy évében még zárójelbe tették azt az aggodalmat, hogy a kitűzött célok a megadott időszakon belül hozzájárulhatnak-e az EU versenyképességének javításához, és ha igen, milyen mértékben. Elmaradtak azok a kérdésfelvetések is, hogy előnyt élvezzenek-e azok a konkrét feladatok, amelyek elvégzése 2010-re mérhető hatást vált ki, vagy helyesebb, ha a munka az időtávot nagyvonalúan kezelve az összefüggések szakmai dimenzióira koncentrál. Az első esetben a foglalkoztatást közvetlenül segítő felnőttképzésre, a gazdaság számára viszonylag hamar kimenetet produkáló szakképzésre és a felsőoktatásra kellett volna összpontosítani, míg a második megközelítés esetén a hosszabb távú építkezés jegyében az iskola előtti képzésre, az iskolarendszer alapkészségeket kifejlesztő kezdeti szakaszára is (miként az élethosszig tartó tanulás logikája megkívánja) megfelelő figyelem irányul. A két alternatíva közötti választás, ha nem is explicit módon, de a második megközelítésnek teret engedve történt meg. Ezzel viszont illúzió a 2010-es hatásokban bizakodni. (...)
Az élethosszig tartó tanulás politikája
A 2000 novemberében az Európai Bizottság által készíttetett vitaanyagot, majd a tagállami konzultációkat követően az Európai Parlament és az Európai Tanács elé tárt azonos tárgyú kommüniké az élethosszig tartó tanulást az oktatás- és képzéspolitikák közös logikai keretévé emelte. Nem tisztázott azonban, hogy e logikai keret milyen kapcsolatban áll a munkaprogramban szerepeltetett 3 stratégiai céllal. Ha feltesszük, hogy az élethosszig tartó tanulás megközelítése a célok közötti belső koherencia megteremtésének egyik fontos eszköze, akkor már csak annak a kidolgozásával maradt adós az Európai Bizottság, hogy a közös célok és a közös logika együttes érvényesítésére milyen módszerek ajánlhatók, illetve a tagországi politikákon miként kérhető számon a két, számos ponton egymásba metsző szempontrendszer. Így a logikai koherencia igényével fellépő átfogó stratégiák éppúgy elmaradtak a tagországok jelentős részében, mint a célokhoz legalább izoláltan cselekvési terveket rendelő nemzeti szintű munkaprogramok. (...) Az Oktatási Tanács 2004-es időközi jelentése szigorú didaktikával feladatot ad a tagországoknak, előírja, hogy 2006-ra minden tagországnak átfogó és koherens stratégiával kell rendelkeznie az élethosszig tartó tanulás politikájában, így biztosíthatja az oktatásra vonatkozó elsődleges (szektorközi és a társadalmi partnerekkel megvitatott) koncepcionális keretet. (...)
A meghatározó szerepet játszó testületek, intézmények és a magyar részvétel
Az Oktatási Bizottság
Az Oktatási Bizottság az Európai Tanács munkacsoportja, feladata a Tanács elé kerülő javaslatokkal kapcsolatos tagállami álláspontok ütköztetése és egyeztetése, a tanácsi döntés előkészítése. Ezen a fórumon a kérdések többször is napirendre kerülnek, a tanácsi döntések körülbelül 70 százaléka esetében a tagállamok közötti megállapodás már ezen a szinten megszületik. Amennyiben megegyeznek valamely tervezettel kapcsolatban, akkor azt a felsőbb döntéshozatali fórumok a vita nélküli napirendi pontok közé veszik fel. (...)
A Miniszterek Tanácsa
Az oktatási miniszterek tanácsa oktatási, ifjúsági és kulturális kérdésekben az EU fő döntéshozatali testülete. (...)
Motor vagy fék? Az elnökségek szerepe
A menetrend saját dinamikájának és töréseinek legfontosabb jellemzője a nehéz kiszámíthatóság. Egy-egy elnökség felkészülésének iránya radikálisan megváltozhat, ha például az elnökséget megelőző időszakban miniszterváltás következik be. Az elnökséget adó ország oktatási miniszterének szakmai és politikai ambíciói jelentős hatással vannak az elnökségi tematikára. (...)
Az oktatásért és a szakképzésért felelős főigazgatóság
Az Európai Bizottság oktatásért és szakképzésért felelős főigazgatóságának apparátusa (DG Education és Culture) nem szokott hozzá stratégiai feladatok ellátásához, ilyen típusú szakértelemmel és ambícióval a munkatársaknak csak elenyésző kisebbsége rendelkezett. A vezetőket Lisszabon előtt messzemenően a mértéktartás jellemezte, annak a tiszteletben tartása, hogy a tagállamok nem szeretnének az oktatás területén jelentősebb EU-s befolyást. (...) Az elmúlt két évben a szakmai célok befogadása, azok konstruktív értelmezése egy irányba hat a Bizottság szervezeti érdekeivel. Az 1990-es évekhez képest az hozott fordulatot, hogy a feladatok expanziója és tartalmi mélyülése nyilvánvalóvá tette a korábbi erőforrások elégtelenségét. A kapacitásgondokon túl a tagországok viszonylag eltérő feladatértelmezéséből és az ebből következő jelentősen eltérő elvárásokból adódnak a kétségek. (...)
A tematikus munkacsoportok munkájának első két éve
A munkatervben meghatározott feladatok végrehajtására 8+1 munkacsoport jött létre. A munkacsoportok munkájában a tagországok, a tíz belépő ország, a csatlakozásra váró további országok és az OECD szakértői mellett a Bizottság által felkért meghívott szakértők is részt vettek. (...)Az egyes munkacsoportok feladatainak körülhatárolási nehézségei gyakran megoldhatatlan problémák elé állították a résztvevőket. A munkacsoportok szervezői - az oktatásért felelős főigazgatóság munkatársai - nem alkalmaztak megfelelő standardokat sem az előkészítés, sem az ülések sikeres vezetése, sem a támogató szakértői tevékenységek hatékonnyá tétele érdekében. Mivel a felkészítésük nem volt előrelátó, így a váratlan helyzetekben a konstruktív megoldások megtalálása a szükségesnél erősebben függött a levezető elnök személyiségétől, felkészültségétől, rátermettségétől. (...) A kritikai észrevételek nem fedhetik el a közös munka rendkívüli jelentőségét. A Bizottság munkacsoportokért felelős tisztségviselőivel folytatott beszélgetések azt bizonyították, hogy a munkát vezető, megfelelő kompetenciákkal rendelkező bizottsági munkatárs sokat tud tenni egy elkötelezett csoport eredményes működtetése érdekében. A munkacsoportok által 2003 végére elkészített dokumentumok kitűnő összefoglalásai az adott témában ma összerakható - bár kissé eklektikus - tudásnak.
Indikátorok és mérföldkövek
Az indikátorok szerepe kiemelkedően fontos a munkában, és ezen a területen már a lisszaboni folyamatot megelőzően jelentős előrelépések történtek. Az Európai Bizottság jól érzékelte, hogy az indikátorok a nyitott koordinációs módszer egyik legfontosabb operatív eszközét adják. (...) Az indikátorok és mérföldkövek (referenciaértékek) a politikai diskurzus élénkítésével, az objektivitás igényének megjelenítésével fontos szerepet játszanak a nyitott koordinációs folyamatban.
Az oktatási miniszterek tanácsa 2003 májusában öt indikátort jelölt ki mérföldkőként. 1. A korai iskolaelhagyók átlagos arányát az EU átlagában 18,8%-ról 10%-ra szeretnék csökkenteni. 2. A matematikai, természettudományi és műszaki végzettséggel rendelkezők számát átlagosan 15%-kal szeretnék növelni a nők részesedésének javítása mellett. 3. A felső középfokú iskolai végzettségűek arányát átlagosan 75%-ról 85%-ra szeretnék növelni. 4. A 15 éves korosztályban a PISA-mérés szerint alacsony szintű olvasási-szövegértési kompetenciával rendelkezők arányát átlagosan 17,2%-ról 13,7%-ra szeretnék csökkenteni. 5. Az élethosszig tartó (felnőtt) tanulásban (képzésben, továbbképzésben) részt vevők arányát 8,5%-ról 12,5%-ra kívánják növelni. (...)
Magyarország a lisszaboni folyamatban
Magyarország olyan időszakban vált az Európai Unió tagjává, amikor annak politikájában, ezen belül támogatáspolitikájában és gyakorlatában is felértékelődőben van az oktatás és a képzés. Ez a körülmény az új tagállamokkal szemben fokozott igényt támaszt a közösségi döntéshozatali folyamatokban való aktív részvételre. (...) Mindez összefügg azzal is, hogy az egymást támogató szakmapolitikai irányok mellett a lisszaboni folyamat a korábbiakat meghaladó mértékben kínál lehetőséget közösségi források megszerzéséhez is. Magyarország a 2002 második felében lezárult közösségi támogatási keretről szóló tárgyalások során élt ezzel a lehetőséggel, és jelentős támogatást ért el a lisszaboni célokkal szoros rokonságot mutató hazai oktatáspolitikai célok eléréséhez.
Az EU-n belüli oktatáspolitikai koordináció megjelenése új gyakorlati feladatok elé állította a hazai oktatásirányítást. Az európai uniós csatlakozásra való felkészülés feladatai kiegészültek a koordinációs folyamatban való aktív részvétellel. Ez konkrét kompetencia- és intézményfejlesztési feladatokkal járt, amelyek olyan tanulási folyamatot generáltak, amelyeknek az előrejelzéseknek megfelelően rövid időn belül megjelent a hazai irányítási eszközökre kifejtett pozitív hatása. Nem tapasztalni azonban jelentős áttörést olyan fontos területeken, mint a statisztikai adatgyűjtés és szolgáltatás, különösen a fejlesztéspolitikához kapcsolódó mutatók képzését és felhasználását illetően. Hiányzik a nemzetközi szakirodalomra figyelő, egyeztetésekre képes, sokoldalúan felkészült szakértő-elemző háttér. (...)
Az Oktatási Minisztériumon belül az EU Koordinációs és Tervezési Főcsoport (EUKTF) 2003 júliusában azzal a céllal jött létre a közigazgatási államtitkár közvetlen felügyelete alatt álló szervezeti egységként, hogy a minisztériumon belül, továbbá tárcaközi és európai uniós intézményi szinten az oktatás és képzés területein ellássa a lisszaboni folyamattal összefüggő szerteágazó koordinációs feladatokat. Három, egymással tartalmilag szorosan összefüggő, de az eljárásrend szempontjából viszonylag jól elkülöníthető tevékenységi körben lát el feladatokat: (1) az EU döntéshozatali folyamatokban való részvétel (szakmapolitikai dokumentumok, közösségi jogszabálytervezetek egyeztetése), (2) az EU közös oktatási és képzési céljainak a megvalósítására szolgáló munkaprogramban való részvétellel kapcsolatos tevékenységek, valamint (3) a Nemzeti Fejlesztési Terv, és más, az EU-hoz kötődő szektorközi stratégiai tervezési munkálatokban való részvétel. (...) Az OM a társadalmi partnerekkel két jelentős dokumentum esetében folytatott széles körű egyeztetést (Memorandum az élethosszig tartó tanulásról, Nemzeti Fejlesztési Terv). A társadalmi partnerek mindkét esetben egyetértettek a közreadott dokumentumok szakmapolitikai tartalmával. A partnerség EU-kérdésekre szakosodó intézményei, az eseti fórumok, szemináriumok, honlap szolgáltatásain túl nem alakultak ki.
A munkaprogram hazai végrehajtási feladatai
A lisszaboni cél megvalósítása érdekében az Oktatási Tanács és az Európai Bizottság 2002-ben elfogadott munkaprogramjának megvalósításához az EU tíz munkabizottságot hozott létre. Magyarország delegáltjai 2002 végétől vehetnek részt ezen EU-s bizottságok munkájában. (...) A hazai szakértői körök 2003 novemberétől folyamatosan alakultak ki. Eddig hat EU-munkacsoport tevékenységének értékelését szervezték meg a minisztérium munkatársai, hogy látni lehessen, milyen hazai intézkedésekre lehetnek hatással az EU-s célkitűzések megvalósítását segítő javaslatok. Beszámolók, javaslatok készültek az államtitkári/miniszteri értekezlet számára az EU-s elképzelések hazai fejlesztési programokba történő bekapcsolása érdekében. Tájékoztató anyagok készültek az OM honlapjára, a sajtó számára, szakmai rendezvényekre. Elkészült több EU-s dokumentum fordítása. A feladat szerteágazó jellegére tekintettel megkezdődött az a munka, amely a rendelkezésre álló dokumentumokat és információkat egy áttekinthető struktúrájú honlapon elérhetővé teszi az érintett célcsoportok számára.
A folyamat jövője
A lisszaboni döntés óta eltelt négy esztendőben olyan jelentős előrelépések történtek, amelyek alapvetően átalakították az oktatás területén zajló nemzetközi együttműködés tartalmát és perspektíváit. Ha ez a tanulmány nem is térhetett ki a szkeptikus értékítéletek bemutatása elől, a meghatározó következtetések pozitívak. Az oktatáspolitika szereplői közül egyre többen ismerik fel a tudás alapú társadalom kihívásai alapján a tanuláshoz/tanításhoz való viszony paradigmatikus megváltoztatásának igényét, annak a választásnak a jelentőségét, hogy a hagyományos iskolarendszer ésszerű változások árán élére tud-e állni a tudás fel- és átértékelődésével összefüggő offenzívának, vagy örökös lépéshátrányban lévő költséges és lomha nagyrendszerként tekintenek majd rá. (...)
- Kovács István Vilmos tanulmánya az Új Pedagógiai Szemle című folyóiratban jelent meg.
